§ 4. De aanvraag
4.1. De wijze van indiening
Voor het doen van een aanvraag om een omgevingsvergunning kan gebruik worden gemaakt van het Omgevingsloket online. Voor degenen die hiervan geen gebruik kunnen maken, bestaat de mogelijkheid om een aanvraag op papier in te dienen. De Minister van VROM stelt een formulier vast, dat op alle aanvragen om een omgevingsvergunning in heel Nederland van toepassing is. Iedere aanvrager en ieder bevoegd gezag is gehouden uitsluitend dit formulier te gebruiken. Het formulier bestaat uit een algemeen deel en uit een of meer bijzondere delen. Dit is een vergelijkbare opzet als het aangifteformulier voor de inkomstenbelasting. In het algemeen deel verschaft de aanvrager informatie over zichzelf, alsmede over de soort activiteiten en de locatie van die activi-teiten waarvoor vergunning wordt gevraagd. In gevallen waarin de aanvraag wordt verzorgd door een gemachtigde, wordt dit ook in het algemene deel vermeld. Vervolgens bestaat het formulier uit een of meer bijzondere delen, waarvan de toepasselijkheid afhankelijk is van het project waarvoor een vergunning wordt aangevraagd. In deze bijzondere delen kan de aanvrager nadere informatie verschaffen over de aard, omvang en effecten van de aangevraagde activiteiten.
In de memorie van toelichting bij de Wabo (paragraaf 7.4) is uiteengezet dat particuliere aanvragers in principe een keuzevrijheid hebben tussen het bewandelen van de digitale of de papieren route. Hiervoor is gekozen omdat op dit moment nog niet van alle burgers gevraagd kan worden om over de geschikte apparatuur te beschikken voor het doen van een elektronische aanvraag. Voor ondernemers is een verplichting in het besluit opgenomen om hun aanvragen uitsluitend langs elektronische weg in te dienen. Deze verplichting zal echter in de eerste periode nog niet in werking treden. In overleg met de diverse brancheorganisaties is besloten om deze verplichting na verloop van twee jaar in werking te laten treden. Dit zal bij koninklijk besluit gebeuren. De verwachting is dat ondernemers na deze overgangsperiode allen een elektronische aanvraag kunnen indienen. In dit verband wordt erop gewezen dat de mogelijkheid blijft bestaan om bepaalde gegevens en bescheiden schriftelijk te verstrekken (zie artikel 4.3, tweede lid).
In het besluit is wel al bepaald dat het bevoegd gezag verplicht is tot ontvangst van iedere aanvraag langs elektronische weg. Dit geldt eveneens voor de ontvangst van elektronische gegevens en bescheiden die bij de aanvraag horen.
In aansluiting op de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer bevat dit besluit en de daarop gebaseerde ministeriële regeling normen die waarborgen dat een langs elektronische weg verzonden bericht voldoende betrouwbaar en vertrouwelijk is. Dit is van belang omdat met de inhoud en afkomst van een aanvraag niet moet kunnen worden gemanipuleerd. De waarborg bestaat uit eisen met betrekking tot het bestandsformaat, het verzenden als «read-only» document en het elektronisch ondertekenen. Deze eisen gelden zowel voor het elektronisch verkeer tussen het omgevingsloket en de aanvrager of diens gemachtigde, als voor het verkeer tussen het bevoegd gezag en de adviserende bestuursorganen. Ook in laatstgenoemde gevallen moet het gebruik van de elektronische weg voldoende beveiligd zijn om te voorkomen dat de inhoud of afkomst van elektronische berichten wordt gewijzigd.
Het bevoegd gezag kan een langs elektronische weg verzonden bericht weigeren te aanvaarden, voor zover de betrouwbaarheid of vertrouwelijkheid van het bericht onvoldoende zijn gewaarborgd. Dit is in algemene zin geregeld in artikel 2:15, derde lid, Awb. In dat kader wordt erop gewezen dat elektronische handtekeningen in de Wet elektronische handtekening 2003 zijn gelijkgesteld aan geschreven handtekeningenen dat artikel 2:16 Awb bepaalt dat de vereiste mate van betrouwbaarheid van de ondertekening afhangt van de inhoud en het doel van het elektronische bericht. Bij de aanvraag om een omgevingsvergunning zal zo veel mogelijk gebruik worden gemaakt van DigiD, dat voldoende betrouwbaar wordt geacht. Bij de ontwikkeling van het digitale aanvraagformulier wordt er tevens voor gezorgd dat in het elektronisch bestand duidelijk wordt van wie elke wijziging van de gegevens afkomstig is.
Artikel 2.8 van de Wabo biedt de grondslag voor een geharmoniseerde regeling van de indieningsvereisten. Dit betreft de gegevens en bescheiden die bij een aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden verstrekt, om tot een «ontvankelijke» aanvraag te komen. Deze regeling is uitgewerkt in artikel 4.4 van het besluit, met een nadere uitwerking in de Mor. In artikel 4.7 van het besluit is een algemene regeling opgenomen met betrekking tot het op een later tijdstip verstrekken van gegevens en bescheiden. De verstrekking van deze gegevens en bescheiden kan daardoor beter aansluiten bij de voortgang van het project. Ook deze mogelijkheid wordt in de Mor verder uitgewerkt.
De indieningsvereisten in de Mor zijn tot stand gekomen door uit bestaande regelingen te putten, zoals het Ivb en het Biab. Voor diverse toestemmingen die opgaan in de omgevingsvergunning, bestonden echter geen uitgewerkte indieningsvereisten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de toestemmingen krachtens de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Mw. Voor dit soort toestemmingen is in de praktijk een waaier aan indieningsvereisten en daarop afgestemde aanvraagformulieren ontstaan, met soms aanzienlijke verschillen per gemeente of provincie. Dankzij de integratie van de diverse toestemmingstelsels in de omgevingsver-gunning en de toewijzing van de beslissingsbevoegdheid aan één bevoegd gezag per vergunning, komt er thans grotendeels een einde aan deze onoverzichtelijke situatie.
Bij het opstellen van de Mor zijn alle relevante indieningsvereisten ontleend aan een brede selectie van bestaande aanvraagformulieren. Na een analyse van deze aanvraagformulieren is een database samengesteld met vragen om gegevens en bescheiden. Na een bundeling van de gelijkluidende, algemene vereisten en na een selectie van de specifiek noodzakelijke vereisten per activiteit, zijn alle relevante vereisten bij elkaar gebracht in Mor. Bij het samenvoegen van de indieningsvereisten voor de diverse activiteiten is ernaar gestreefd om dubbele eisen te schrappen. Een aantal algemene gegevens en bescheiden bleken gelijkluidend te zijn voor alle vergunningaanvragen. Dit betreft met name allerlei informatie over de aanvrager en over de locatie van de activiteit. Deze indieningsver-eisten zijn bijeengezet in een algemeen hoofdstuk en gelden voor alle vergunningaanvragen. Daarnaast gelden voor veel activiteiten specifieke indieningsvereisten. Soms zijn die eenvoudig of globaal, soms uiterst complex of gedetailleerd. Deze aanvullende vereisten zijn in aparte hoofdstukken van de Mor opgenomen en gelden alleen voor daarbij genoemde specifieke activiteiten of categorieën van gevallen.
Uit artikel 3:2 Awb en het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen, volgt dat het niet mogelijk is inhou-delijk te beslissen op een aanvraag waarin de aard, omvang en effecten van de voorgenomen activiteiten onvoldoende zijn beschreven. De aanvrager is daarom gehouden om alle gegevens en bescheiden bij de aanvraag te verschaffen, die nodig zijn om het bevoegd gezag in staat te stellen een goede beoordeling van de aanvraag te maken. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid voor de volledigheid en juistheid van de aanvraag op de schouders van de aanvrager rust. Hier staat tegenover dat het bevoegd gezag verantwoordelijk is voor een correcte beslissing over het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning, binnen de gestelde termijnen.
Indien een gemeentelijke of provinciale verordening een vergunningplicht omvat voor een activiteit die in artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo is genoemd, wordt deze van rechtswege aangemerkt als een omgevingsvergunning. In de memorie van toelichting bij artikel 2.2 van de Wabo is opgemerkt dat de Wabo geen regels bevat omtrent de vergunningplicht als zodanig. De Wabo omvat evenmin de bijbehorende weigerings-gronden, intrekkingsgronden, aanwijzingen van adviserende instanties of een schadevergoedingsregeling. Deze onderwerpen moeten derhalve in de betrokken verordening (blijven) worden geregeld. Alleen de indieningsvereisten worden bij of krachtens het onderhavige besluit geregeld. Dit geldt eveneens voor de indieningsvereisten ten aanzien van omgevingsvergunningplichtige activiteiten met betrekking tot gesloten stortplaatsen en in milieubeschermingsgebieden voor grondwater. Hierdoor is het mogelijk de eerder vermelde landelijke uniformering van de benodigde gegevens en bescheiden te realiseren. Dit leidt tot een lastenvermindering voor burgers en bedrijfsleven.
Het voordeel van uniforme indieningsvereisten voor omgevingsvergunningen krachtens de provinciale en gemeentelijke verordeningen is dat de vereisten landelijk gelijkluidend en daardoor beter kenbaar zijn. Tegelijkertijd is de autonomie van lokale overheden gerespecteerd. Ter illustratie kan worden gedacht aan de vergunningplicht voor het vellen of rooien van houtopstand. De vergunningplicht wordt als zodanig geregeld in de gemeentelijke verordening en is veelal afhankelijk van de locatie van de houtopstand (zoals openbaar groen of particuliere tuin), de soort boom of de diameter van de stam. In het nieuwe stelsel worden alleen de indieningsvereisten in de uniforme regeling opgenomen. Het gemeentelijk beleid omtrent het al dan niet verlenen van in dit geval de kapvergunning blijft volledig in stand. Tevens krijgt de gemeente de mogelijkheid om, gelet op de specifieke locale omstandigheden, een beperkt aantal indieningsvereisten aan het aanvraagformulier toe te voegen.
Het digitale aanvraagformulier zal het mogelijk maken dat het bevoegd gezag de relevante indieningsvereisten vooraf definieert, als deelverzameling uit het totaal aantal opties. De andere indieningsvereisten worden hierdoor in het digitale formulier geblokkeerd en worden niet aan de aanvrager gesteld. Op deze wijze komt een aanvrager niet in aanraking met indieningsvereisten, die niet op zijn situatie van toepassing zijn.
De Wabo verschaft in artikel 2.2, tweede lid, de mogelijkheid om bij provinciale of gemeentelijke verordening andere toestemmingstelsels toe te voegen. Hierbij kan gedacht worden aan de gemeentelijke vergunning voor het innemen van gemeentegrond of toestemmingen voor aansluiting op het riool. Uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wabo volgt dat het bevoegde gezag in dat geval de indieningsvereisten voor deze toestem-mingen vaststelt. Voor de gevallen als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo wordt derhalve geen landelijk uniforme regeling opgesteld. Op termijn zal het elektronische aanvraagformulier wel een mogelijkheid gaan bevatten voor het bevoegd gezag om de aanvraag van deze lokale toestemmingen als bijlage aan het landelijke elektronische aanvraagformulier toe te voegen.
Het besluit bevat geen regeling voor de gegevensverstrekking in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). Deze wet kan van toepassing zijn op de aanvraag van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk of voor het oprichten, in werking hebben of veranderen van een inrichting. Dit is geregeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van die wet.
Het bevoegd gezag legt in veel gevallen in een beleidsdocument vast in welke gevallen de bevoegdheden uit de Wet Bibob daadwerkelijk zullen worden toegepast. Wanneer een bevoegd gezag een dergelijk Bibob-beleid hanteert, kan dit gevolgen hebben voor de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning. In grote lijnen zal deze procedure als volgt verlopen. Het bevoegd gezag zal in het kader van de behandeling van bepaalde vergunningaanvragen veelal een kort vooronderzoek laten doen naar de aard van de aanvraag of naar de aanvrager (in het bijzonder diens financiële en strafrechtelijke verleden). Wanneer dit onderzoek en het Bibob-beleid daartoe aanleiding geven, vraagt het bevoegd gezag daarna desgewenst een Bibob-advies aan het landelijk Bureau Bibob. Dit heeft van rechtswege een opschortende werking voor de beslistermijn van de aanvraag om een omgevingsver-gunning.
In het kader van het vooronderzoek zal het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning veelal aanvullende financiële informatie verlangen van de aanvrager. Hiervoor zijn geen voorzieningen getroffen in het schriftelijke of elektronische aanvraagformulier van de omgevingsvergunning, omdat het hoogstens om enkele honderden gevallen per jaar in heel Nederland gaat. Bovendien is de toepasselijkheid van de integriteits-beoordeling volledig afhankelijk van het gevoerde Bibob-beleid van het betrokken bestuursorgaan. Een aparte module is daarom thans niet opportuun.
Voor de uitvoering van de integriteitsbeoordeling is het ontbreken van een voorafgaande koppeling met het aanvraagformulier om een omgevingsvergunning geen bezwaar. Het bevoegd gezag kan op grond van artikel 4:5, eerste lid, Awb om aanvullende gegevens verlangen van de aanvrager, ter uitvoering van het Bibob-beleid. Deze werkwijze is bij veel bevoegde bestuursorganen reeds gangbaar.
