Bor Toel I Algemeen Deel § 7

§ 7. Handhaving 7.1. Algemeen Krachtens artikel 5.3, eerste lid, van de Wabo worden in het belang van een doelmatige handhaving bij algemene maatregel van bestuur (amvb) regels gesteld. In het onderhavige besluit, dat mede uitvoering geeft aan artikel 5.3 van de Wabo, worden kwaliteitseisen gesteld aan de bestuurs-rechtelijke handhaving van het omgevingsvergunningstelsel. Deze kwaliteitseisen zijn ook van toepassing op de handhaving van de in artikel 5.1 van de Wabo genoemde wetten voor zover dat in die wetten is bepaald, en op de handhaving van de de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen, de EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) en de EG-verordening PRTR. De introductie van wettelijke kwaliteitseisen voor de handhaving van het omgevingsvergunningstelsel en het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde bouwt voort op de bestaande wettelijke kwaliteitseisen voor de handhaving van de milieuregelgeving op grond van het Besluit

1 Kamerstukken I 2008/09, 31 953, A.

kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. Aan die kwaliteitseisen lagen de kwaliteitscriteria ten grondslag die waren ontwikkeld in het project «Professionalisering van de milieuwethandhaving» dat gericht was op een meer effectieve handhaving door middel van niet-vrijblijvende samen-werking en een professionele(re) ambtelijke organisatie van het milieutoe-zicht. Het project «Professionalisering van de milieuwethandhaving» was een gezamenlijk project van de Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en van Verkeer en Waterstaat (V&W), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) dat begin 2002 is opgestart ter verbetering van de milieuwethandhaving. In een bestuurlijk overleg tussen de betrokken partijen op 1 november 2002 zijn in het kader van het professionaliseringsproject kwaliteitscriteria vastgesteld. In het desbetreffende criteriadocument «Doe je voordeel met het oordeel»1 is uitgegaan van het door de Landelijke Coördinatiecom-missie Milieuhandhaving ontwikkelde model met criteria voor een zogenaamd «Adequaat handhavingsproces». Essentieel daarin is dat er in de praktijk met betrekking tot de handhaving een procesbenadering wordt gevolgd met een cyclisch karakter: er moet zowel sprake zijn van een beleidscyclus (prioriteiten – resultaten – evaluatie – prioriteiten – etc.) als van een operationele cyclus (programmering – middelen – monitoring – programmering – etc.). De aansturing van deze cycli dient plaats te vinden vanuit van tevoren geformuleerde meetbare doelstellingen. Diverse elementen van de kwaliteitscriteria vloeien voort uit aanbeveling nr. 2001/331/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 4 april 2001 betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten (PbEG L 118). Alle tot de milieuwethandhaving bevoegde handhavingsinstanties moesten op 1 januari 2005 voldoen aan de gezamenlijk vastgestelde kwaliteitscriteria. Uit de rapportage over de voortgang van het project op 22 maart 2006 bleek dat volgens het IPO alle provincies en waterschappen aan de kwaliteitscriteria en daarmee aan de kwaliteitseisen van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer voldoen. Gebleken is dat nog niet alle gemeenten aan de kwaliteitscriteria voldoen. Met een aantal daarvan zijn nadere afspraken gemaakt om te komen tot het wel voldoen aan de kwaliteitseisen. Bij een beperkt aantal was sprake van onvoldoende presteren, hetgeen reden vormde voor het voeren van bestuurlijk overleg vanuit de provincie met de desbetreffende gemeenten. In de laatste voortgangsrapportage van 17 maart 2008 trekt het IPO de conclusie dat de professionalisering van de milieuhandhaving zich inmiddels in de beheersfase bevindt. Met dit resultaat op het terrein van het milieu bestaat er een goede vertreksituatie voor de verwezenlijking van een professionele handhaving op het bredere terrein van het omgevingsvergunningstelsel en het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde. De kwaliteitscriteria voor de milieuwethandhaving waren overigens reeds afgestemd met de parallel aan de ontwikkeling van de criteria ontworpen «Handreiking handhaven bouwregelgeving» en met het oog op zo’n verbreding beleidsneutraal geformuleerd. Zoals echter uit het rapport van de Commissie Mans blijkt, laat de handhaving op het bredere terrein van het omgevingsrecht nog te wensen over. In dit besluit zijn de kwaliteitseisen van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer omgezet in kwaliteitseisen voor de handhaving van het omgevingsvergunningstelsel en het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde. Daarbij is de eigen verantwoordelijkheid van de decentrale overheden mede in beschouwing genomen. Het besluit bevat in feite alleen proceseisen. De inhoudelijke beleidskeuzen moeten door het bevoegd gezag worden gemaakt.

1 Het criteriadocument «Doe je voordeel met het oordeel» is te vinden op www.lim-info.nl en het ligt ter inzage op de bibliotheek van het Ministerie van VROM.

Het onderhavige besluit is minder uitgewerkt dan het Besluit kwaliteit-seisen handhaving milieubeheer. Daarmee zijn echter geen inhoudelijke wijzigingen van die kwaliteitseisen beoogd. Het onderhavige besluit houdt rekening met de mogelijkheid om op grond van artikel 5.3, vierde lid, van de Wabo nadere regels te stellen bij ministeriële regeling. Dergelijke regels zijn opgenomen in de Mor. Deze regels hebben alleen betrekking op de handhaving bij inrichtingen en de handhaving van de milieuregel-geving. De regels betreffen onder meer de uitwerking van de probleem-analyse, de toezichtstrategie en de te monitoren gegevens alsook een opleidingsverplichting voor toezichthouders. Uit een evaluatie van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieu-beheer in 2007 is namelijk naar voren gekomen dat deze regels ondanks de vergaande uitwerking effectief zijn en in de milieuhandhavingspraktijk niet gemist kunnen worden.1 Uit een i ex ante evaluatie die in het bijzonder op het nut en de noodzaak van deze regels voor de handhaving op de andere beleidterreinen was gericht, is daarnaast naar voren gekomen dat deze regels voor die andere beleidsterreinen niet nodig zijn.2 Bij de evaluatie van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer is eveneens vastgesteld dat het besluit de planmatigheid en de transpa-rantie van het handhavingsbeleid heeft vergroot. Ook is het inzicht in de gewenste en feitelijke handhavingscapaciteit vergroot. Meer in het algemeen is de conclusie dat het interne beheer op een aantal punten is verbeterd. De onderzoekers bevelen dan ook aan het besluit – dat tegen beperkte eenmalige bestuurslasten zorgt voor een brede basis voor professionele handhaving – te handhaven. Bij de evaluatie is ook de mate van gedetailleerdheid van de voorschriften als zodanig beoordeeld. Dat heeft ertoe geleid dat conform aanbeveling 8 de verplichting tot het opstellen van werkplannen niet is overgenomen in het onderhavige besluit. Hierbij is van belang dat dit besluit beoogt de wettelijke basis te zijn van het voor een adequaat handhavingsproces tot stand te brengen en in stand te houden kwaliteits-zorgsysteem. Voor een goed functionerend kwaliteitszorgsysteem is het essentieel dat de werkprocessen goed gestructureerd in kaart worden gebracht en dat vervolgens systematisch wordt nagegaan of het handha-vingsproces in de praktijk conform de desbetreffende documentatie verloopt. Dit houdt in dat de werkprocessen op papier en in de praktijk moeten voldoen en moeten kunnen worden getoetst aan afdwingbare kwaliteitseisen. Dit beperkt de mogelijkheid om meer globale (doel)voor-schriften te stellen. In zijn algemeenheid geldt immers dat hoe concreter beschreven is wat onder een kwaliteitseis wordt verlangd, hoe eenvou-diger kan worden getoetst of aan die eis wordt voldaan. Dit is van belang voor de provincies die op grond van artikel 5.4 van de Wabo zorg moeten dragen voor de toetsing van de uitvoering van dit besluit door de gemeenten. Ook de bestuursorganen die aan de kwaliteitseisen moeten voldoen, hebben baat bij concrete (middel)voorschriften omdat daarbij snel duidelijk is wat precies van hen wordt verwacht. Anderzijds pleiten deze bestuursorganen voor meer globale kwaliteitseisen omdat deze meer ruimte bieden voor een eigen invulling in de beleidspraktijk. In dit besluit is zoveel mogelijk met de belangen van de provincies als regisseurs en van de bestuursorganen rekening gehouden. 7.2. Interbestuurlijk toezicht Volgens artikel 5.4 van de Wabo dragen gedeputeerde staten zorg voor de coördinatie van de toepassing van de onderhavige kwaliteitseisen in de provincie. Hiertoe kunnen zij krachtens artikel 5.7 van de Wabo zo nodig een aanwijzing geven aan burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van een waterschap ter zake van de uitvoering van de eisen. De coördinatietaak en aanwijzingbevoegdheid vormen tezamen de zoge-naamde regiefunctie van de provincie. Waar het bij de regie om gaat, is

1 Evaluatie Wet handhavingsstructuur en Besluit kwaliteitseisen handhaving milieube-heer, STEM publicatie 2007/2. 2 Nut en noodzaak van kwaliteitseisen voor handhaving in het rode spoor, STEM publicatie 2007/3.

dat blijvend wordt voldaan aan alle kwaliteitseisen door alle gemeenten en waterschappen (en vanzelfsprekend ook door de provincies zelf en de betrokken rijksinspecties). In § 7.1 is in dit verband ingegaan op de eisen van toetsbaarheid en afdwingbaarheid waaraan de kwaliteitseisen moeten voldoen. Hiernaast zijn ambtenaren van de VROM-Inspectie op grond van artikel 5.11 van de Wabo belast met het uitoefenen van toezicht op de uitvoering van onder meer de Wabo door de gemeenten. Door de VROM-Inspectie worden werkafspraken gemaakt met de provinciale regisseurs. Beide partijen streven ernaar dat de regisseursrol van de provincie en de toezichtrol van de inspecties elkaar versterken (en willen uiteraard voorkomen dat gemeenten met dubbel onderzoek zouden kunnen worden geconfronteerd). De verwachting is dat dit toezicht van de VROM-Inspectie overeenkomstig de kabinetsreactie van 23 april 2008 op het advies van de commissie Oosting1, op afzienbare termijn zal kunnen worden overge-dragen aan de provincies. In dat geval kan dan ook de aanwijzingsbe-voegdheid van artikel 5.7 van de Wabo komen te vervallen. De provincies kunnen dan in plaats daarvan zonodig gebruik kunnen maken van de (herziene) regeling van de taakverwaarlozing die in artikel 124 van de Gemeentewet is opgenomen. Hiertoe is een wetsvoorstel in voorbereiding (Wet revitalisering generiek toezicht).