§ 3. Het bevoegd gezag
De Wabo hanteert het uitgangspunt dat er per project één bevoegd gezag is dat verantwoordelijk is voor de verlening en de (bestuursrechtelijke) handhaving van de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag besteedt hierbij aandacht aan alle aspecten van de fysieke leefomgeving die bij een project aan de orde komen. Dit bevoegd gezag beslist ook op alle aanvragen om een omgevingsvergunning die nadien worden ingediend. Als hoofdregel kent de Wabo het bevoegd gezag toe aan burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project (in hoofdzaak) zal worden uitgevoerd. Als uitzondering op deze hoofdregel is het mogelijk dat een ander bestuursorgaan wordt aangewezen als bevoegd gezag. Dit kunnen gedeputeerde staten van de provincie zijn, indien het projecten van provinciaal belang betreft, of een minister voor projecten van nationaal belang. De aanwijzing van het bevoegd gezag geschiedt in hoofdstuk 3 van dit besluit en is ten aanzien van inrichtingen verder uitgewerkt in bijlage I bij het besluit. Bij de aanwijzing van bevoegd gezag was aanvankelijk zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande verdeling van taken en bevoegd-heden tussen gemeente, provincie en Rijk, zoals deze op dit moment ten aanzien van inrichtingen is neergelegd in het Ivb. Inmiddels is tussen het IPO, de VNG en het Rijk overeenstemming bereikt over een samen-hangend pakket aan afspraken om de noodzakelijk geachte verbeteringen van de uitvoering van het omgevingsrecht te realiseren. Deze afspraken zijn neergelegd in een brief aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer.1 Onderdeel van dit pakket is de decentralisatie van een groot aantal provinciale inrichtingen naar de gemeenten. Deze decentralisatie wordt in dit besluit verder uitgewerkt. Gedeputeerde staten worden alleen aangewezen als het bevoegd gezag ten aanzien van de provinciale IPPC- en BRZO-inrichtingen, die vanwege hun milieuaspecten in de huidige regeling al onder provinciaal gezag vallen. Het gaat hierbij om ca. 600 inrichtingen. Voor alle overige, thans provinciale, niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen zullen burgemeester en wethouders bevoegd gezag worden. Voor deze inrichtingen wordt een voorziening getroffen, inhoudende dat gedeputeerde staten tijdelijk een deelbevoegdheid behouden voor het milieudeel van de omgevingsvergunning. Deze deelbevoegdheid krijgt de vorm van een vvgb (zie artikel 6.7). Daarnaast behouden gedeputeerde staten de handhavingsbevoegdheid voor het milieudeel van de betref-fende inrichtingen. Beide bevoegdheden zijn tijdelijk totdat de regionale uitvoeringsdiensten zijn gerealiseerd (1-1-2012).De verdere decentralisatie zal belangrijke gevolgen hebben voor de «bestuurlijke drukte» tussen de diverse overheden en vormt het sluitstuk van de verbetering van de uitvoering van de VROM-regelgeving. Daarnaast blijkt dat de Wabo voor de diverse overheden, met name voor de gemeenten, aanleiding is geweest het nut en de noodzaak van de diverse autonome vergunningstelsels te bezien. Deze operatie heeft in veel gevallen geleid tot een vermindering van de regeldruk op gemeen-telijk niveau.
1 Nadere kabinetsreactie over de handha-vingsstructuur en het eindbeeld Mans/Wabo/Oosting; Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130; Kamerstukken I 2008/09, 30 844, L.
Gedeputeerde staten zijn eveneens aangewezen als bevoegd gezag in de gevallen waarin in het kader van de ruimtelijke ordening wordt besloten dat de besluitvorming over een bepaald project op provinciaal niveau plaatsvindt.
Voor een zeer klein aantal gevallen komt de bevoegdheid tot het verlenen van de omgevingsvergunning op rijksniveau te liggen. Het gaat hierbij met name om bepaalde defensie-inrichtingen en om mijnbouw-werken. De Minister van VROM is aangewezen als bevoegd gezag voor de defensie-inrichtingen en een enkele andere categorie activiteiten. De Minister van EZ is aangewezen als bevoegd gezag in die gevallen waar in hoofdzaak sprake is van een mijnbouwwerk. Indien sprake is van een inrichting in de territoriale zee, is de Minister van V&W aangewezen als bevoegd gezag. Wanneer in het kader van de ruimtelijke ordening besloten wordt dat de besluitvorming over een bepaald project op rijksniveau plaatsvindt, zal de Minister van VROM in het algemeen als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor dat project optreden. In de bovengenoemde brief is aangegeven dat nagegaan zal worden welke vergunning- en toezichttaken van het Rijk kunnen worden overge-dragen aan de regionale uitvoeringsdiensten.
In een beperkt aantal gevallen doet zich op dit moment de situatie voor dat de vergunningverlening voor een project op diverse bestuursniveaus plaatsvindt. Door de verdere decentralisatie naar de gemeenten zal deze situatie zich steeds minder voordoen. Echter, in de gevallen waarin zich dit wel voordoet, is een keuze gemaakt welk bestuursorgaan belast zal worden met de verlening van de omgevingsvergunning. Uitgangspunt is dat de vergunningverlening zo decentraal mogelijk plaatsvindt. In het geval waarin het een toestemmingsvereiste betreft voor een bepaald aspect van relatief ondergeschikt belang, is het niet wenselijk dat gedeputeerde staten of de minister bevoegd gezag voor de gehele omgevingsvergunning worden. In die gevallen zullen burgemeester en wethouders het bevoegd gezag blijven en zal in de betrokkenheid van het voormalige bevoegde bestuursorgaan op andere wijze worden voorzien (via een advies of een verklaring van geen bedenkingen). Wanneer bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van een woonwijk een provinciale uitwegvergunning nodig is, ligt het niet voor de hand dat de vergunning-verlening voor de gehele woonwijk overgaat naar de provincie. In dit geval blijft de gemeente het bevoegd gezag en dient de provincie een adviesbevoegdheid ten aanzien van de uitweg te krijgen. Dit zal gelden voor de meeste toestemmingen op grond van de provinciale verordening. Een vergelijkbare situatie kan zich voordoen bij een bedrijf/inrichting waarbij sprake is van CO2-opslag. Voor deze opslag is een omgevingsver-gunning op grond van de Mijnbouwwet noodzakelijk, waarvoor de Minister van EZ is aangewezen als bevoegd gezag. In dit geval is erin voorzien dat geen verschuiving van bevoegd gezag optreedt (van gemeente of provincie naar EZ), maar is voor wat betreft de opslag voorzien in een betrokkenheid van de Minister van EZ (via een vvgb).
Wanneer een bepaald aspect van zodanige importantie is dat de vergunningverlening voor dat deel op provinciaal niveau moet (blijven) plaatsvinden, zal de vergunningverlening voor het gehele project op provinciaal niveau plaatsvinden. Dit geldt voor activiteiten met betrekking tot gesloten stortplaatsen (en de bijbehorende nazorgzone) als bedoeld in de artikelen 8.47 tot en met 8.51 van de Wm. Vanwege de vergaande juridische en financiële verantwoordelijkheid van de provincies voor het beheer van deze nazorglocaties zijn de provincies aangewezen als het bevoegd gezag op of nabij deze locaties.
De mogelijkheden van delegatie en mandaat van bevoegdheden tussen bestuursorganen, i.c. provincie en gemeente, zijn beperkt. Dit hangt samen met het eerdergenoemd uitgangspunt van één bevoegd gezag. Voor delegatie is een wettelijke grondslag noodzakelijk. In de Wabo is geen specifieke regeling van delegatie opgenomen. De algemene delegatiemogelijkheden in de Gemeentewet en Provinciewet zijn niet goed bruikbaar binnen de Wabo. Een bijzondere vorm van delegatie volgt uit artikel 8, derde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In een dergelijke regeling tussen provincies en gemeenten kan een delegatie van bevoegdheden plaatsvinden aan een openbaar lichaam dat bij die regeling is opgericht. Dit zou van betekenis kunnen zijn bij het opzetten van de regionale uitvoeringsdiensten.
Voor mandaat is in beginsel geen bijzondere wettelijke grondslag vereist, maar mandaat kan wel uitgesloten zijn vanwege de aard van de bevoegdheid of vanwege een expliciete wettelijke regeling. Mandaat aan een ondergeschikte is in beginsel mogelijk; mandaat aan een niet-ondergeschikte is alleen mogelijk mits deze instemt met de manda-tering. Mandatering tussen verschillende bestuursorganen is echter slechts bij hoge uitzondering toelaatbaar en in dit geval gelet op de jurisprudentie vrijwel uitgesloten.